Afinal, temos uma Ministério da Segurança, ou apenas da Justiça?

Saudações internautas!!!!!

Em tempos de cólera, como diria Gabriel Garcia Marquez, por que não falar das flores, como disse, em um passado não tão remoto assim, Geraldo Vandré....

Passado pouco mais de um ano da criação do Sistema Único da Segurança Pública (SUSP)[1] e da criação do Ministério da Segurança Pública, que já foi extraordinário[2] e teve autonomia própria, mesmo que por pouco mais de cinco meses (durante o governo de Michel Temer), sendo um ministério apenas da Segurança Pública[3], após 06 meses da administração de Jair Bolsonaro a pasta da segurança volta a estar subordinada ao Ministério da Justiça[4].

Essa reorganização, a priori, não tem representado mudança no estado de coisa que se engendrou no país nessa área, em especial, porque esse ministério demanda de medidas que possam se contrapor de forma mais sistêmica e efetiva à criminalidade violenta, que tem aumentado, significativamente, como fora constatado no último Atlas de Violência (IPEA; FBSP, 2019)[5].

Nesse sentido, carente ainda de análise (científica) acerca da temática, dado ao curto período de existência do agora intitulado Ministério da Justiça e da Segurança Pública, lanço mão de uma teorização elaborada por dois pesquisadores, membros do Instituto Brasileiro de Segurança Pública (IBSP), conforme a seguir, os quais abordam o temática sob a perspectiva da teoria dos sistemas, cujo paper pode ser originalmente acessado neste link.

“Saiu” a Lei do Sistema Único de Segurança Pública! Como afinal monitorar a sinergia entre os três níveis federativos?

MARCINEIRO, Nazareno & REIS, Gilberto Protásio dos[1]

A segurança pública brasileira tem padecido de uma crise crônica de esterilidade explicativa. Há uma dificuldade generalizada de perceber e aplicar conceitos e isso se deve à subestimação da força esterilizante tanto do empirismo radical como do idealismo puro[2]. Uma das medidas adotadas pelas autoridades competentes para lidar com um dos aspectos desse problema – a falta de sinergia no interior da Administração Pública nos três níveis da Federação, no trato com a criminalidade – é a edição de lei federal instituindo o instrumento legal para que induza a integração de esforços. Nesse sentido, o Senado acaba de aprovar e enviar para a sanção do Presidente da República o Projeto de Lei da Câmara n° 19, de 2018, que institui o Sistema Único de Segurança Pública (Susp).

Essa inovação legislativa apresenta alguns pontos que podem ser pensados a partir das insuficiências que o texto apresenta e das oportunidades que ela enseja. Em relação a estas últimas, os autores, membros do Instituto Brasileiro de Segurança Pública (IBSP), vêm aqui apresentar duas metodologias – partindo de experiências de sucesso havidas por pesquisadores policiais-militares que o integram – em Santa Catarina e Minas Gerais. Volta-se a esse ponto mais adiante. Quanto às primeiras, falta sistematicidade ao conjunto da obra, que mais parece uma “colcha de retalhos” feita para atender interesses múltiplos em vez de ajudar a atingir um objetivo comum a todos os envolvidos. Tal fragilidade se observa no nível conceitual, prático e temático.

Conceitualmente, a lei mostra-se desprovida de uma inteligência unificadora, que teria dado ao texto aquilo que o legislador parece ter pretendido, mas não conseguiu realizar: é indubitável, a começar da ementa dessa lei, a intenção de gerar um processo de segurança pública, pois a União está por via dessa inovação legislativa intervindo em questões operacionais que fogem da sua esfera de responsabilidade. Contudo, uma lei que se propõe a gerar um sistema teria que restringir a sua abordagem à dimensão Estratégica, propondo Políticas e Diretrizes, conforme é possível visualizar na figura abaixo, coisa que na redação legal não ocorreu. Teria sido coerente organizar o texto (e a atuação dos órgãos) em níveis e funções, indicando a habilidade demandada e os documentos a serem produzidos em cada um daqueles.

Tal deficiência da norma ora analisada denota uma desconsideração do conceito de sistema, o qual não se confunde com (nem se limita a) o de conjunto de órgãos. O “caput” do artigo 9º traz isto, pois ali se lê que o Susp tem no centro o Ministério Extraordinário da Segurança Pública (MESP) e na composição, as organizações relacionadas no art. 144 da Constituição da República, os agentes penitenciários, as guardas municipais e outros –, mas passa longe do que realmente é um sistema, na clássica definição dada pelo biólogo austríaco Ludwig von Bertalanffy (1901-1972), que idealizou a “teoria geral dos sistemas”, como “o conjunto de fatores interligados com funções específicas”[3]. O esquema destes – no caso o sistema da segurança pública – é o composto pelas ideias de prevenção, reação e punição; e cada uma delas engloba órgãos que atuam em momentos (e processos gerenciais) distintos do enfrentamento da criminalidade. Não basta, por isso, indicar quem integra o organograma federativo, mas sim como as partes devem se intercomunicar.

Ainda na dimensão das falhas conceituais, nota-se nessa lei que o descuido em relação ao referido conceito central engendra um outro: o da adoção de um subconceito anacrônico, muito limitado quando considerada a ideia maior de sistema. Esse problema é observável no artigo 6º, II, que prevê, dentre os objetivos da Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS, uma hipersigla de difícil memorização e nulo valor comunicativo!), o apoio às ações de manutenção da ordem pública, bem como da incolumidade das pessoas, do patrimônio, do meio ambiente, além de aos bens e direitos, genericamente postos na redação. O uso do vocábulo “manutenção” nesse contexto denota claramente uma desconexão da lei com a teoria de polícia vigente, na qual essa palavra foi há muito tempo substituída por outra mais abrangente (“preservação”), que tem alcance maior ao envolver a ideia de restauração.

Do ponto de vista prático, outra insuficiência na redação dessa lei é a ausência de um esquema de cooperação entre os órgãos de segurança pública e os de persecução penal e justiça criminal. A prática do trabalho das Polícias Militares não deixa dúvidas de que os promotores de justiça e os juízes de Direito têm importância crucial na engrenagem da reação criminal, conforme fica nítido no caso dos Termos Circunstanciados de Ocorrência (TCOs), avanço importante conquistado por essas corporações a partir da iniciativa tomada na esteira da Lei Federal nº 9.099, de 23 de setembro de 1995, de modo pioneiro em todo o país, nos anos 1990, em São José do Rio Preto, interior de São Paulo[4].

Quanto à questão temática, há um descabido encaixe de temas sindicalistas, como é o caso do artigo 9º, § 3º, que traz uma caracterização da atividade dos agentes penitenciários como sendo de natureza policial. Essa demanda é antiga por parte da categoria, que faz tempo almejava ser tratada como polícia, mas isso nada tem de elos com a coisa da qual o Susp precisa cuidar. O mesmo se diga do artigo 44: nele volta-se ao deslocado tema da natureza policial, desta feita quanto ao tempo de serviço dos profissionais aludidos no artigo 144 da Constituição, nítida reincidência de desvio temático.

Inobstante essas falhas inegáveis, a Lei do Susp abre possibilidades interessantes. Uma delas é a que se vê no artigo 26, que institui, no âmbito desse sistema um outro: o Sistema Nacional de Acompanhamento e Avaliação das Políticas de Segurança Pública e Defesa Social(Sinaped). Apesar da confusão terminológica e da redundância de um sistema dentro de outro, a ideia é boa. Ademais, o artigo 31, III, dispõe que haverá uma análise global e integrada entre diagnósticos, estruturas, compromissos, finalidades e resultados, no tocante às políticas de segurança pública e defesa social. Nesse sentido, a oportunidade aberta é a de o IBSP cooperar com o MESP com duas metodologias: uma que foi testada na Polícia Militar de Santa Catarina (PMSC) e outra que foi testada, quanto à viabilidade, no Sistema de Defesa Social de Minas Gerais.

Quanto à primeira, trata-se da Metodologia Multicritério em Apoio da Decisão – Construtivista (MCDA-C). Ela consiste em integrar o desempenho dos órgãos quanto aos indicadores. Isso é importante porque viabiliza o atendimento dos critérios que estão subentendidos nessa lei: (i) abordagem; (ii) singularidade; (iii) processo para identificar; (iv) mensuração; (v) integração; e (vi) gestão, que poderão ser definidos oportunamente. A esse respeito, o seu uso na PMSC apresentou considerável resultado no planejamento estratégico daquela Corporação, a partir do ano de 2.011[5], tendo gerado bons resultados na segurança pública do Estado, conforme restou provado na pesquisa sobre as melhorias na cidade de Camboriú[6].

Já a segunda consiste na Metodologia de Gestão de Projetos Complexos de Longo Prazo[7], que engloba cinco indicadores para monitorar: (i) o nível de coerência entre planejamento e execução orçamentária, (ii) a cooperação estratégica entre organizações que estejam irmanadas em uma estratégia e metas comuns, (iii) a gestão do conhecimento entre os níveis técnicos formadores dessa rede, (iv) a ênfase em processos e resultados, numa lógica menos burocrática e mais gerencial, e (v) o discernimento ético da população. Este último indicador torna possível acompanhar aquilo que, nos anos 1.970, o jurista Heleno Fragoso já identificara como indispensável a todo esforço do Estado na segurança pública: evitar que pessoas de bem se tornem criminosas[8].  Essa tipologia teve sua versão em linguagem menos técnica circulando nas bancas de revistas especializadas em tecnologia e defesa de todo o Brasil, em 2010[9], depois foi testada empiricamente e aprovada no nível da comunidade de técnicos atuantes no Sistema de Defesa Social de Minas Gerais, em 2011[10], recebeu apoio editorial da Secretaria Nacional de Segurança Pública[11], no mesmo ano, bem como do Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP)[12] em 2013.

A segurança pública é responsabilidade de todos. Com essas duas metodologias os autores acreditam que o IBSP esteja pronto para colaborar para que o sucesso da Lei do Sistema Único de Segurança Pública não fique condicionado apenas ao hercúleo esforço das corporações que ela mobiliza. A segurança pública no Brasil precisa ser entendida e administrada de forma sistêmica, com a devida ancoragem científica em conceitos claros, processos de gestão bem definidos e instrumentos de avaliação à altura da complexidade desse empreendimento.

* Nota da Redação: o texto dos autógrafos do Projeto de Lei da Câmara n° 19, de 2018, enviado à sanção presidencial em 22/05/2018 está disponível em https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=7734534&disposition=inline

Notas

[1] Texto e notas elaborados por Nazareno Marcineiro, membro associado do IBSP, Doutor e Mestre em Engenharia de Produção pela Universidade Federal de Santa Catarina (2001/2017). Atualmente é coronel da Reserva Remunerada da Polícia Militar de Santa Catarina, tendo exercido os cargos de Comandante-Geral da Polícia Militar do Estado de Santa Catarina entre janeiro de 2011 a maio de 2014, Presidente do Conselho Nacional de Comandantes-Gerais de Polícias e Bombeiros Militares (2012) e Diretor da Força Nacional de Segurança Pública em 2015, e coelaborado por Gilberto Protásio dos Reis, Presidente do Conselho Editorial do IBSP, Coronel da Reserva da Polícia Militar de Minas Gerais, Doutor em Ciências Sociais (PUC/MG), Mestre em Administração Pública (FJP/MG), Especialista em Gestão Estratégica da Segurança Pública (FJP/MG), Especialista em Segurança Pública (FJP/MG). Homenageado pelo Governo de Minas Gerais, em 2006 e 2008, com o II e o IV “Prêmio Excelência em Gestão Pública do Estado de Minas Gerais”, por inovações na gestão estratégica da segurança pública; membro em 2007 do Grupo de Trabalho da SENASP/Ministério da Justiça para a elaboração de uma plataforma nacional de avaliação do desempenho das organizações policiais brasileiras, e da Secretaria de Estado de Defesa Social/Governo de Minas Gerais, em 2009, 2010 e 2011 (recondução), sobre avaliação do desempenho dos órgãos do sistema de defesa social.

[2] REIS, Gilberto Protásio dos. O Instituto Brasileiro de Segurança Pública e o desafio da escolha do paradigma para alta performance na observação científica da criminalidade. Revista do Instituto Brasileiro de Segurança Pública, v. 1, n. 1, p. 24-54, 2018. Disponível em: < http://ibsp.org.br/ibsp/revista/index.php/RIBSP >. Acesso em: 23 maio 2018.

[3] BERTALANFFY, Ludwig von. General systems theory: foundations, desevelopment, aplications. New York: George Braziller, 1968.

[4] SILVA JÚNIOR, Azor Lopes da. Prática policial: um caminho para a modernidade legal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 5, n. 38, 1 jan. 2000. Disponível em: < https://jus.com.br/artigos/1596 >. Acesso em: 25 maio 2018.

[5] MARCINEIRO, N. ; TASCA, J. E. ; ROSA, I. O. ; ENSSLIN, L. ; FORCELLINI, F. A. . Plano de Comando da Polícia Militar de Santa Catarina: a construção de um modelo de gestão por meio da MCDA-C. Revista Brasileira de Segurança Pública, v. 9, p. 184-210, 2015.

[6] REIS, R. R. ; MARCINEIRO, N. . Análise da Contribuição da avaliação de desempenho da PMSC na redução dos indicadores de letalidade violenta na cidade de Camboriú em 2013. Ordem Pública, v. 7, p. 79-99, 2014.

[7] REIS, Gilberto Protásio dos. Políticas de Estado na segurança pública: metodologias para gestão de longo prazo no Brasil. São Paulo: Sicurezza, 2014.

[8] Ele afirma que “[…] a luta contra a criminalidade deve ser reconhecida como uma das tarefas mais importantes da sociedade e […] essa luta exige meios de ação diversos […] não apenas proteger a sociedade contra os criminosos, mas também proteger os membros da sociedade contra o risco de tornarem-se criminosos.” In: FRAGOSO, Heleno. Prefácio. In: ANCEL, Marc. A nova defesa social. Rio de Janeiro: Forense, p. vii-viii, 1979.

[9] LISTGARTEN, S. C. ; Protásio,Gilberto. . Governança, Accountability e Políticas Públicas de Longo Prazo. Tecnologia & Defesa, São Paulo, p. 18 – 25, 01 dez. 2010.

[10] SANTOS, Edson dos. Criação e compartilhamento de conhecimentos no sistema de Defesa Social mineiro. Belo Horizonte: Faculdade de Engenharia de Minas Gerais, 2011 (Monografia de Conclusão de Curso em Engenharia de Produção). MARQUES, Marieta Apgaua. Governança social, accountability e políticas públicas em Minas Gerais: percepção sobre indicadores de gestão de longo prazo no Conselho de Defesa Social. Belo Horizonte: Escola de Formação de Oficiais da Academia de Polícia Militar de Minas Gerais, 2011. (Monografia de Conclusão do Bacharelado em Ciências Militares com ênfase em Defesa Social).

[11] REIS, Gilberto Protásio dos. Gestão da Segurança Pública no Brasil: vetores de análise e dimensões de gestão de projetos interorganizacionais de longo prazo. Revista Segurança, Justiça e Cidadania, Brasília, v. 3, n. 5, p. 151-176, 2011. Disponível em: < http://www.justica.gov.br/sua-seguranca/seguranca-publica/analise-e-pesquisa/download/revista_seguranca/revista-seguranca-justica-e-cidadania_numero-5.pdf >. Acesso em: 24 maio 2018.

[12] REIS, Gilberto Protásio dos [et al]. Gestão da defesa social em Minas Gerais: contar crimes é suficiente? Revista Brasileira de Segurança Pública. São Paulo, v. 7, n. 2, 162-181, ago-set 2013. Disponível em: < http://revista.forumseguranca.org.br/index.php/rbsp/article/viewFile/333/153 >. Acesso em 24 maio 2018.

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[1] BRASIL. Lei Federal nº 13.675 de 11 de junho 2018. Disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, nos termos do § 7º do art. 144 da Constituição Federal; cria a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS); institui o Sistema Único de Segurança Pública (Susp); altera a Lei Complementar nº 79, de 7 de janeiro de 1994, a Lei nº 10.201, de 14 de fevereiro de 2001, e a Lei nº 11.530, de 24 de outubro de 2007; e revoga dispositivos da Lei nº 12.681, de 4 de julho de 2012 Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/lei/L13675.htm. Acesso em: 05 Ago. 2019.

[2] BRASIL. Lei Federal nº 13.502, de 1º de novembro de 2017. Estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios; altera a Lei nº 13.334, de 13 de setembro de 2016; e revoga a Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, e a Medida Provisória nº 768, de 2 de fevereiro de 2017.Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Lei/L13502.htm. Acesso em: 05 de Ago. 2017.

[3] BRASIL. Lei Federal nº 13.690 de 10 de julho 2018 Altera a Lei nº 13.502, de 1º de novembro de 2017, que dispõe sobre a organização básica da Presidência da República e dos Ministérios, para criar o Ministério da Segurança Pública, e as Leis n º11.134, de 15 de julho de 2005, e 9.264, de 7 de fevereiro de 1996; e revoga dispositivos da Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Lei/L13690.htm. Acesso em: 05 Ago. 2019.

[4] BRASIL. Lei Federal nº 13.844 de 18 de junho de 2019. Estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios; altera as Leis n^os 13.334, de 13 de setembro de 2016, 9.069, de 29 de junho de 1995, 11.457, de 16 de março de 2007, 9.984, de 17 de julho de 2000, 9.433, de 8 de janeiro de 1997, 8.001, de 13 de março de 1990, 11.952, de 25 de junho de 2009, 10.559, de 13 de novembro de 2002, 11.440, de 29 de dezembro de 2006, 9.613, de 3 de março de 1998, 11.473, de 10 de maio de 2007, e 13.346, de 10 de outubro de 2016; e revoga dispositivos das Leis n^os 10.233, de 5 de junho de 2001, e 11.284, de 2 de março de 2006, e a Lei nº 13.502, de 1º de novembro de 2017. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Lei/L13844.htm#art85. Acesso em: 05 Ago. 2019.

[5] Disponível emhttp://www.ipea.gov.br/atlasviolencia/download/21/atlas-da-violencia-dos-municipios-brasileiros-2019. Acesso em: 05 de Ago. 2019.