Saudações internautas!!!!!
Em tempos de cólera,
como diria Gabriel Garcia Marquez, por que não falar das flores, como disse, em
um passado não tão remoto assim, Geraldo Vandré....
Passado pouco mais de um ano da
criação do Sistema Único da Segurança Pública (SUSP)[1] e da criação do Ministério da Segurança Pública, que já foi extraordinário[2]
e teve autonomia própria, mesmo que por pouco mais de cinco meses (durante o governo de Michel Temer), sendo um
ministério apenas da Segurança Pública[3], após 06 meses da administração de Jair Bolsonaro a pasta da segurança volta a estar subordinada ao Ministério da Justiça[4].
Essa reorganização, a priori, não tem representado mudança no estado de coisa que se engendrou no país nessa área, em especial, porque esse ministério demanda de medidas que possam se contrapor de forma mais sistêmica e efetiva à criminalidade violenta, que tem aumentado, significativamente, como fora constatado no último Atlas de Violência (IPEA; FBSP, 2019)[5].
Essa reorganização, a priori, não tem representado mudança no estado de coisa que se engendrou no país nessa área, em especial, porque esse ministério demanda de medidas que possam se contrapor de forma mais sistêmica e efetiva à criminalidade violenta, que tem aumentado, significativamente, como fora constatado no último Atlas de Violência (IPEA; FBSP, 2019)[5].
Nesse sentido, carente ainda de análise (científica) acerca da temática, dado ao curto período
de existência do agora intitulado Ministério da Justiça e da Segurança Pública, lanço mão de uma teorização elaborada por dois pesquisadores, membros
do Instituto Brasileiro de Segurança Pública (IBSP), conforme a seguir, os quais abordam o temática sob a perspectiva da teoria dos sistemas, cujo paper pode ser originalmente acessado neste link.
“Saiu” a Lei do Sistema Único de Segurança Pública! Como afinal
monitorar a sinergia entre os três níveis federativos?
A segurança pública brasileira tem padecido de uma
crise crônica de esterilidade explicativa. Há uma dificuldade generalizada de
perceber e aplicar conceitos e isso se deve à subestimação da força
esterilizante tanto do empirismo radical como do idealismo puro[2]. Uma das medidas adotadas pelas
autoridades competentes para lidar com um dos aspectos desse problema – a falta
de sinergia no interior da Administração Pública nos três níveis da Federação,
no trato com a criminalidade – é a edição de lei federal instituindo o
instrumento legal para que induza a integração de esforços. Nesse sentido, o
Senado acaba de aprovar e enviar para a sanção do Presidente da República o
Projeto de Lei da Câmara n° 19, de 2018, que institui o Sistema Único de
Segurança Pública (Susp).
Essa inovação legislativa apresenta alguns pontos
que podem ser pensados a partir das insuficiências que o texto apresenta e das
oportunidades que ela enseja. Em relação a estas últimas, os autores, membros
do Instituto Brasileiro de Segurança Pública (IBSP), vêm aqui apresentar duas
metodologias – partindo de experiências de sucesso havidas por pesquisadores
policiais-militares que o integram – em Santa Catarina e Minas Gerais. Volta-se
a esse ponto mais adiante. Quanto às primeiras, falta sistematicidade ao
conjunto da obra, que mais parece uma “colcha de retalhos” feita para atender
interesses múltiplos em vez de ajudar a atingir um objetivo comum a todos os
envolvidos. Tal fragilidade se observa no nível conceitual,
prático e temático.
Conceitualmente, a lei mostra-se desprovida de uma inteligência
unificadora, que teria dado ao texto aquilo que o legislador parece ter
pretendido, mas não conseguiu realizar: é indubitável, a começar da ementa
dessa lei, a intenção de gerar um processo de segurança pública, pois a União
está por via dessa inovação legislativa intervindo em questões operacionais que
fogem da sua esfera de responsabilidade. Contudo, uma lei que se propõe a gerar
um sistema teria que restringir a sua abordagem à dimensão Estratégica,
propondo Políticas e Diretrizes, conforme é possível visualizar na figura
abaixo, coisa que na redação legal não ocorreu. Teria sido coerente organizar o
texto (e a atuação dos órgãos) em níveis e funções, indicando a habilidade
demandada e os documentos a serem produzidos em cada um daqueles.
Tal deficiência da norma ora analisada denota uma
desconsideração do conceito de sistema, o qual não se confunde com (nem se
limita a) o de conjunto de órgãos. O “caput” do artigo 9º traz isto, pois ali
se lê que o Susp tem no centro o Ministério Extraordinário da Segurança Pública
(MESP) e na composição, as organizações relacionadas no art. 144 da
Constituição da República, os agentes penitenciários, as guardas municipais e
outros –, mas passa longe do que realmente é um sistema, na clássica definição
dada pelo biólogo austríaco Ludwig von Bertalanffy (1901-1972),
que idealizou a “teoria geral dos sistemas”, como “o conjunto de fatores interligados com funções específicas”[3]. O esquema destes – no caso o sistema da
segurança pública – é o composto pelas ideias de prevenção, reação e punição; e
cada uma delas engloba órgãos que atuam em momentos (e processos gerenciais)
distintos do enfrentamento da criminalidade. Não basta, por isso, indicar quem
integra o organograma federativo, mas sim como as partes devem se
intercomunicar.
Ainda na dimensão das falhas conceituais, nota-se
nessa lei que o descuido em relação ao referido conceito central engendra um
outro: o da adoção de um subconceito anacrônico, muito limitado quando
considerada a ideia maior de sistema. Esse problema é observável no artigo 6º,
II, que prevê, dentre os objetivos da Política Nacional de Segurança Pública e
Defesa Social (PNSPDS, uma hipersigla de difícil
memorização e nulo valor comunicativo!), o apoio às ações de
manutenção da ordem pública, bem como da incolumidade das pessoas, do
patrimônio, do meio ambiente, além de aos bens e direitos, genericamente postos
na redação. O uso do vocábulo “manutenção” nesse
contexto denota claramente uma desconexão da lei com a teoria de polícia
vigente, na qual essa palavra foi há muito tempo substituída por outra mais
abrangente (“preservação”), que tem alcance maior ao envolver a
ideia de restauração.
Do ponto de vista prático, outra
insuficiência na redação dessa lei é a ausência de um esquema de cooperação
entre os órgãos de segurança pública e os de persecução penal e justiça
criminal. A prática do trabalho das Polícias Militares não deixa dúvidas de que
os promotores de justiça e os juízes de Direito têm importância crucial na
engrenagem da reação criminal, conforme fica nítido no caso dos Termos
Circunstanciados de Ocorrência (TCOs), avanço importante conquistado por essas
corporações a partir da iniciativa tomada na esteira da Lei Federal nº 9.099,
de 23 de setembro de 1995, de modo pioneiro em todo o país, nos anos 1990, em
São José do Rio Preto, interior de São Paulo[4].
Quanto à questão temática, há um
descabido encaixe de temas sindicalistas, como é o caso do artigo 9º, § 3º, que
traz uma caracterização da atividade dos agentes penitenciários como sendo de
natureza policial. Essa demanda é antiga por parte da categoria, que faz tempo
almejava ser tratada como polícia, mas isso nada tem de elos com a coisa da
qual o Susp precisa cuidar. O mesmo se diga do artigo 44: nele volta-se ao
deslocado tema da natureza policial, desta feita quanto ao tempo de serviço dos
profissionais aludidos no artigo 144 da Constituição, nítida reincidência de
desvio temático.
Inobstante essas falhas inegáveis, a Lei do Susp abre possibilidades interessantes. Uma
delas é a que se vê no artigo 26, que institui, no âmbito desse sistema um
outro: o Sistema Nacional de Acompanhamento e Avaliação das Políticas de
Segurança Pública e Defesa Social(Sinaped). Apesar da confusão
terminológica e da redundância de um sistema dentro de outro, a ideia é boa.
Ademais, o artigo 31, III, dispõe que haverá uma análise global e integrada entre
diagnósticos, estruturas, compromissos, finalidades e resultados, no tocante às
políticas de segurança pública e defesa social. Nesse sentido, a oportunidade
aberta é a de o IBSP cooperar com o MESP com duas metodologias: uma que foi
testada na Polícia Militar de Santa Catarina (PMSC) e outra que foi testada,
quanto à viabilidade, no Sistema de Defesa Social de Minas Gerais.
Quanto à primeira, trata-se da Metodologia Multicritério em Apoio da Decisão – Construtivista (MCDA-C).
Ela consiste em integrar o desempenho dos órgãos quanto aos indicadores. Isso é
importante porque viabiliza o atendimento dos critérios que estão subentendidos
nessa lei: (i) abordagem; (ii) singularidade; (iii) processo para identificar;
(iv) mensuração; (v) integração; e
(vi) gestão, que poderão ser definidos oportunamente. A esse
respeito, o seu uso na PMSC apresentou considerável resultado no planejamento
estratégico daquela Corporação, a partir do ano de 2.011[5], tendo gerado bons resultados na
segurança pública do Estado, conforme restou provado na pesquisa sobre as
melhorias na cidade de Camboriú[6].
Já a segunda consiste na Metodologia de Gestão de Projetos Complexos de Longo Prazo[7], que engloba cinco indicadores para
monitorar: (i) o nível de coerência entre planejamento e
execução orçamentária, (ii) a cooperação estratégica entre
organizações que estejam irmanadas em uma estratégia e metas comuns, (iii) a gestão do conhecimento entre os níveis técnicos formadores dessa
rede, (iv) a ênfase em processos e
resultados, numa lógica menos burocrática e mais gerencial, e
(v) o discernimento ético da população. Este último
indicador torna possível acompanhar aquilo que, nos anos 1.970, o jurista
Heleno Fragoso já identificara como indispensável a todo esforço do Estado na
segurança pública: evitar que pessoas de bem se
tornem criminosas[8]. Essa tipologia teve sua versão em
linguagem menos técnica circulando nas bancas de revistas especializadas em
tecnologia e defesa de todo o Brasil, em 2010[9], depois foi testada empiricamente e
aprovada no nível da comunidade de técnicos atuantes no Sistema de Defesa
Social de Minas Gerais, em 2011[10], recebeu apoio editorial da Secretaria
Nacional de Segurança Pública[11], no mesmo ano, bem como do Fórum
Brasileiro de Segurança Pública (FBSP)[12] em 2013.
A segurança pública é responsabilidade de todos.
Com essas duas metodologias os autores acreditam que o IBSP esteja pronto para
colaborar para que o sucesso da Lei do Sistema Único de
Segurança Pública não fique condicionado apenas ao hercúleo
esforço das corporações que ela mobiliza. A segurança pública no Brasil precisa
ser entendida e administrada de forma sistêmica, com a devida ancoragem
científica em conceitos claros, processos de gestão bem definidos e
instrumentos de avaliação à altura da complexidade desse empreendimento.
* Nota da Redação: o texto dos autógrafos do
Projeto de Lei da Câmara n° 19, de 2018, enviado à sanção presidencial em
22/05/2018 está disponível em https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=7734534&disposition=inline
Notas
[1] Texto e notas elaborados
por Nazareno Marcineiro, membro associado do IBSP, Doutor e
Mestre em Engenharia de Produção pela Universidade Federal de Santa Catarina
(2001/2017). Atualmente é coronel da Reserva Remunerada da Polícia Militar de
Santa Catarina, tendo exercido os cargos de Comandante-Geral da Polícia Militar
do Estado de Santa Catarina entre janeiro de 2011 a maio de 2014, Presidente do
Conselho Nacional de Comandantes-Gerais de Polícias e Bombeiros Militares
(2012) e Diretor da Força Nacional de Segurança Pública em 2015, e coelaborado
por Gilberto Protásio dos Reis, Presidente do Conselho
Editorial do IBSP, Coronel da Reserva da Polícia Militar de Minas Gerais,
Doutor em Ciências Sociais (PUC/MG), Mestre em Administração Pública (FJP/MG),
Especialista em Gestão Estratégica da Segurança Pública (FJP/MG), Especialista
em Segurança Pública (FJP/MG). Homenageado pelo Governo de Minas Gerais, em
2006 e 2008, com o II e o IV “Prêmio Excelência em Gestão Pública do Estado de
Minas Gerais”, por inovações na gestão estratégica da segurança pública; membro
em 2007 do Grupo de Trabalho da SENASP/Ministério da Justiça para a elaboração
de uma plataforma nacional de avaliação do desempenho das organizações
policiais brasileiras, e da Secretaria de Estado de Defesa Social/Governo de
Minas Gerais, em 2009, 2010 e 2011 (recondução), sobre avaliação do desempenho
dos órgãos do sistema de defesa social.
[2] REIS, Gilberto Protásio
dos. O Instituto Brasileiro de Segurança Pública e o desafio da escolha do
paradigma para alta performance na observação científica da
criminalidade. Revista do Instituto Brasileiro de Segurança
Pública, v. 1, n. 1, p. 24-54, 2018. Disponível em: <
http://ibsp.org.br/ibsp/revista/index.php/RIBSP >. Acesso em: 23 maio 2018.
[3] BERTALANFFY, Ludwig
von. General systems theory: foundations, desevelopment, aplications.
New York: George Braziller, 1968.
[4] SILVA JÚNIOR, Azor Lopes
da. Prática policial: um caminho para a modernidade legal. Revista Jus
Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 5, n. 38, 1 jan. 2000. Disponível em:
< https://jus.com.br/artigos/1596 >.
Acesso em: 25 maio 2018.
[5] MARCINEIRO, N. ; TASCA, J.
E. ; ROSA, I. O. ; ENSSLIN, L. ; FORCELLINI, F. A. . Plano de Comando da
Polícia Militar de Santa Catarina: a construção de um modelo de gestão por meio
da MCDA-C. Revista Brasileira de Segurança Pública,
v. 9, p. 184-210, 2015.
[6] REIS, R. R.
; MARCINEIRO, N. . Análise da Contribuição da avaliação de desempenho
da PMSC na redução dos indicadores de letalidade violenta na cidade de Camboriú
em 2013. Ordem Pública, v. 7, p. 79-99, 2014.
[7] REIS, Gilberto Protásio
dos. Políticas de Estado na segurança pública: metodologias
para gestão de longo prazo no Brasil. São Paulo: Sicurezza, 2014.
[8] Ele afirma que “[…] a luta
contra a criminalidade deve ser reconhecida como uma das tarefas mais
importantes da sociedade e […] essa luta exige meios de ação diversos […] não
apenas proteger a sociedade contra os criminosos, mas também proteger os
membros da sociedade contra o risco de tornarem-se criminosos.” In: FRAGOSO,
Heleno. Prefácio. In: ANCEL, Marc. A nova defesa social.
Rio de Janeiro: Forense, p. vii-viii, 1979.
[9] LISTGARTEN, S. C. ; Protásio,Gilberto. . Governança, Accountability e Políticas Públicas de Longo Prazo. Tecnologia & Defesa, São Paulo, p. 18 – 25, 01 dez. 2010.
[10] SANTOS, Edson dos. Criação e compartilhamento de conhecimentos no sistema de Defesa
Social mineiro. Belo Horizonte: Faculdade de Engenharia de Minas
Gerais, 2011 (Monografia de Conclusão de Curso em Engenharia de Produção).
MARQUES, Marieta Apgaua. Governança social, accountability e
políticas públicas em Minas Gerais: percepção sobre indicadores de
gestão de longo prazo no Conselho de Defesa Social. Belo Horizonte: Escola de
Formação de Oficiais da Academia de Polícia Militar de Minas Gerais, 2011.
(Monografia de Conclusão do Bacharelado em Ciências Militares com ênfase em
Defesa Social).
[11] REIS, Gilberto Protásio
dos. Gestão da Segurança Pública no Brasil: vetores de análise e dimensões de
gestão de projetos interorganizacionais de longo prazo. Revista Segurança, Justiça e Cidadania, Brasília, v. 3,
n. 5, p. 151-176, 2011. Disponível em: <
http://www.justica.gov.br/sua-seguranca/seguranca-publica/analise-e-pesquisa/download/revista_seguranca/revista-seguranca-justica-e-cidadania_numero-5.pdf
>. Acesso em: 24 maio 2018.
[12] REIS, Gilberto Protásio dos
[et al]. Gestão da defesa social em Minas Gerais: contar crimes é suficiente? Revista Brasileira de Segurança Pública. São Paulo, v.
7, n. 2, 162-181, ago-set 2013. Disponível em: <
http://revista.forumseguranca.org.br/index.php/rbsp/article/viewFile/333/153
>. Acesso em 24 maio 2018.
[1]
BRASIL. Lei Federal nº 13.675 de 11 de junho 2018. Disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos
responsáveis pela segurança pública, nos termos do § 7º do art. 144 da
Constituição Federal; cria a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa
Social (PNSPDS); institui o Sistema Único de Segurança Pública (Susp); altera a
Lei Complementar nº 79, de 7 de janeiro de 1994, a Lei nº 10.201, de 14 de
fevereiro de 2001, e a Lei nº 11.530, de 24 de outubro de 2007; e revoga
dispositivos da Lei nº 12.681, de 4 de julho de 2012 Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/lei/L13675.htm.
Acesso em: 05 Ago. 2019.
[2] BRASIL.
Lei Federal nº 13.502, de 1º de novembro de 2017. Estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência
da República e dos Ministérios; altera a Lei nº 13.334, de 13 de setembro de
2016; e revoga a Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, e a Medida Provisória nº
768, de 2 de fevereiro de 2017.Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Lei/L13502.htm.
Acesso em: 05 de Ago. 2017.
[3]
BRASIL. Lei Federal nº 13.690 de 10 de julho 2018 Altera a Lei nº 13.502, de 1º de novembro de 2017, que
dispõe sobre a organização básica da Presidência da República e dos
Ministérios, para criar o Ministério da Segurança Pública, e as Leis n º11.134, de 15 de
julho de 2005, e 9.264, de 7 de fevereiro de 1996; e revoga dispositivos da Lei
nº 11.483, de 31 de maio de 2007. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Lei/L13690.htm.
Acesso em: 05 Ago. 2019.
[4]
BRASIL. Lei Federal nº 13.844 de 18 de junho de 2019. Estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência
da República e dos Ministérios; altera as Leis nos 13.334, de 13 de setembro de 2016, 9.069, de 29 de
junho de 1995, 11.457, de 16 de março de 2007, 9.984, de 17 de julho de 2000,
9.433, de 8 de janeiro de 1997, 8.001, de 13 de março de 1990, 11.952, de 25 de
junho de 2009, 10.559, de 13 de novembro de 2002, 11.440, de 29 de dezembro de
2006, 9.613, de 3 de março de 1998, 11.473, de 10 de maio de 2007, e 13.346, de
10 de outubro de 2016; e revoga dispositivos das Leis nos 10.233, de 5
de junho de 2001, e 11.284, de 2 de março de 2006, e a Lei nº 13.502, de 1º de
novembro de 2017. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Lei/L13844.htm#art85.
Acesso em: 05 Ago. 2019.
[5]
Disponível emhttp://www.ipea.gov.br/atlasviolencia/download/21/atlas-da-violencia-dos-municipios-brasileiros-2019.
Acesso em: 05 de Ago. 2019.
